我国村民自治困境及机制创新的多源流分析

作者：李永生  责任编辑：中农网  信息来源：《农村经济》2013年第6期  发布时间：2015/11/24  浏览次数：52次

【摘　要】我国实施的村民自治强调村民自主管理, 这对提高农民参与能力、促进现代农业发展、传承农村文化、推动社会主义新农村建设具有重要作用。然而, 村民自治运行过程中也逐渐暴露出一些问题, 以美国著名政策科学家金登的多源流理论分析我国村民自治的问题现状、政策选择和政治架构, 从而选择有效的政策实现机制创新, 能够促进我国村民自治的全面发展。

【关键词】村民自治；机制创新；多源流

村民自治是中国特色社会主义基层民主政治建设的重要尝试, 与家庭联产承包责任制和乡镇企业共同被誉为中国农民的三个伟大创造。发展近20 年来, 村民自治的理论和实践取得了丰硕成果, 但村民自治的制度化和政策保障仍不健全。我们将以美国著名政策科学家金登的多源流理论分析村民自治运行中的问题、政策和政治三大源流, 通过三条源流的汇合, 阐明村民自治的政策保障和机制创新, 能够培养村民的自治意识, 全面提高我国村民自治的水平。

一、多源流分析的理论阐释

多源流理论是美国著名政策科学家金登在借鉴科恩、马奇和奥尔森垃圾桶理论的基础上提出的分析理论, 是公共政策过程的新理论框架之一。该理论最早见于金登1984 年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中, 其理论自问世后便引起了学者们的广泛关注, 该著作也被誉为“公共政策研究的不巧之作”。多源流理论首先被用于医疗、运输、电信和财政领域的政策分析, 随后扩散至各个领域和范围, 对解释政策分析和议事过程发挥了指导作用,成为研究政策变迁的重要理论依据。

金登认为: “一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果, 而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”。〔1〕他所指的“共同作用”,是进入政策议程并引起决策者注意的事务, 由问题、政策和政治三条源流组成,三条源流的汇合会使问题逐渐提上议事日程, 推动政策的形成和发展, 有效解决该领域的问题, 金登将此解释为“政策窗口”和“机会窗口”的开启。金登还认为三条源流的重点各有不同, 却又有相互的包容性, 说明了问题的出现, 到政策建议, 再到政策方案的形成, 是一个连续的动态过程, 也反映了政策的实施是如何经过问题议程、备选方案出台、可行性论证等一系列环节而确定下来的, 不仅体现了政治形势的背景, 也凸显了政治发展的趋向。金登在其随后的著作中通过一系列例证阐述和说明多源流理论的价值性和过程性, 说明多源流理论在指导现实问题向政策转化并实现政策变迁中所发挥的作用, 认为问题源流是政府亟待解决的社会问题, 政策源流是政策主体提出的各类建议、主张、方案、措施等, 政治源流是社会权力的分配、利益集团的实力对比、公众的舆论和国民情绪等。三条源流发生在不同阶段, 体现了一项政策从出台到变迁的动态过程; 三条源流的交汇充分说明了问题解决、政策方案形成以及政治形势好转才能将该领域的政策之窗打开, 而政策之窗没有打开则意味着政策变迁的条件还不成熟, 人们的重视程度还不够, 政治形势还没有得到根本性扭转等。

当然, 多源流理论开启了政策之窗, 还需要得到企业、社会行业组织和公民的支持, 才能促进三条源流的汇合, 推动政策变迁, 其中任何一个环节的阻塞都会影响三条源流的汇合, 导致政策失败或无法发挥作用。经过近几十年的发展, 多源流理论已应用于分析各领域政策的形成和变化过程, 作为一项分析工具体现了其广泛的应用性。

二、村民自治的问题源流

多源流理论所指的问题源流是政策制定者关注的社会问题, 我国广大农民在物质利益不断满足的同时, 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主意识也随之快速增长, 国家为稳定农村发展、满足农村需求、维护农民利益、实现农村治理创新, 采取村民自治作为农村基层管理的主要形式, 凸显了农民的直接民主、普遍平等和自我管理特征, 形成了诸如两票制、海选、两推一选、一肩挑、一制三化、秘密投票、村务监督委员会制度、民主恳谈等村民自治的典型经验, 丰富和发展了村民自治制度。〔2〕然而, 受农村环境变化、村民参与意识逐渐增强、运行效果与理想制度偏离等一系列因素的影响,我国村民自治的运行也面临着诸多挑战和困境。

1. 农村社会结构和自然环境的变化

农村经济转型使大量剩余劳动力外出务工, 产生了不少留守儿童和空巢老人, 也出现了个体户、私营企业老板等阶层, 农村逐渐由过去村干部单一管理向村务管理、上下协调统一的管理模式转变。大学生村官给农村的发展注入了新鲜活力, 进一步改变了农村社会的传统结构, 使农村社会资源得以重新调整和分配。另外, 农村地区出现畜禽养殖污染、农药化肥污染、生活垃圾污染和工业“三废”污染等, 威胁着农村面貌、农业发展和农民安全; 环境恶化又加剧了其他矛盾的发展, 具体表现为农民与当地企业以及政府利益倾斜与农民利益保障之间的矛盾, 长此以往必定危及农村的整体环境, 引起农民的严重不满。目前, 农村环境治理已不仅是环境本身的问题, 也是农村政治稳定的问题, 影响着村民自治的效果。

2. 村民思想认识还不到位

我国君主专制集权的历史较长, 民主法制传统和经验不足, 部分村民受传统观念意识、家族和宗派意识的阻碍, 对农村民主政治建设的重要性认识还不到位, 没有正确认识长远利益和眼前利益、局部利益和整体利益的关系, 对村民自主权的实施和主体地位与身份的认识不清, 对谁来实施村务管理权、自己的权利如何保障、法制观念如何形成等都缺乏明确的理解和定位, 难以使村民自治收到预期效果。现实的情况是农民习惯于被动接受上级管理,把自己命运寄托于上级部门, 认为与上级对抗便会损害自身利益, 自治意识不强, 村民利益受到上级部门威胁时, 多数村民选择息事宁人而没有利用正确的法律武器维护自己的利益。部分农村基层官员思想观念落后, 致使村务公开不规范甚至流于形式,严重束缚了村民自治的发展。

3. 农村基层政府管理方式亟待改进

农村基层政府受城乡二元结构的影响, 采取一体化方式管理农村事务, 加大农村资源开发而没有考虑农民的实际需求, 造成多地农民参与水平低、范围窄、参与主动性弱等问题。农村基层官员在管理方式上主要存在的问题包括五个方面。一是素质差,在决策中暗箱操作、办事不公开, 较少召开村民代表会议, 民主管理、决策和监督等不到位, 走过程现象严重; 二是为赢得村民支持而做出不切合实际的承诺, 后因未兑现承诺而丧失村民的信任和支持,工作无法正常开展; 三是工作认真反而更容易得罪人, 导致工作消极、得过且过; 四是工作中存在私心杂念、工作动机不纯, 往往以谋私利、报复人、捞一把为重心; 五是任期短、人事变动频繁、工作连续性不够, 束缚了工作积极性。在某些农村地区, 乡镇和村委会存在矛盾, 村委干部不服从村支部领导,两委工作形不成合力, 相互拆台, 这样的管理方式对村民自治实施极为不利。

4. 相关法律保障不配套而引发新矛盾

我国村民自治方面的法律规定过于粗略和原则化, 不够具体, 可操作性也不强, 行为模式与制裁手段较空泛, 村民自治保障方面的其他法律保障没有完善。在保障不完善和利益受损而无法满足等因素的制约下, 农民要求改变现状、得到全面保障的呼声日益高涨, 选举方面仍存在贿选、破坏选举、程序混乱等违法行为, 村民提议罢免村主任、咨询村财务等要求得不到相应办理, 存在债务债权矛盾、土地承包经营权使用争议、农民上访和基层政府对立、干群矛盾纠纷引起的关系紧张、政府实施的方针政策与农民抵制等问题。农业产业化与土地适度规模经营、农业现代化与农村生态环境保护、农村城镇化与农民征地拆迁、农民市民化与有序迁移的处理上也缺乏相应保障, 农村基础设施建设、农村合作医疗、文化教育和养老保险构建等相比城市保障发展滞后, 教育、医疗和福利保障资源匮乏, 影响了村民自治的有序运行。

随着农村改革的深化和农村流动人口的增加,农民参与农村事务、提高自治水平的积极性日益增长, 村民自治的问题源流还会层出不穷, 需要农村有关部门及时发现并有效解决和处理这些问题。

三、村民自治的政策源流

多源流理论所指的政策源流是政策共同体中专家们各抒己见形成的意见和可接受的标准。我国村民自治运行中的政策共同体是农村基层政府、志愿者服务组织和大学生村官。

1. 农村基层政府发挥重要作用

农村基层政府主要是农村乡镇政府和村两委( 农村党支部委员会和村民自治委员会) , 他们构成了我国行政系统的神经末梢, 体现了我国农村社会治理的变化过程。基层政府在日常管理中, 除了依据《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《村民自治条例》等法律法规外, 各地区农村基层政府还制定了适合本地村民自治的方针政策, 引导本地村民自治的发展。如陕西省渭南市从2010 年初至2012 年底先后制定了《渭南市农村低保实施办法》、《渭南市农村五保供养实施办法》、《渭南市城市低保实施办法》、《渭南市医疗救助实施办法》等政策, 其下辖的各市县农村也根据地方农村实际情况贯彻执行《农村政策法规》, 是农村基层政府贯彻国家政策实施适合本地情况而出台的政策。

尽管不少农村地区对村民自治政策执行的状况和效果不佳, 但政策的制定和完善却在不断的探索,各地农村基层官员都在试图利用政策协调和处理村民自治方面的问题, 逐渐实现村务公开、发展农村经济、给农民减负、实现村民民主监督等, 并以之推动农村各项事务的改革, 普及惠民措施和政策, 落实村民自治的规章制度等, 真正维护村民的民主管理权利。在农村基层政府的政策引导下, 村民自治的制度化不断完善, 已形成村民会议或村民代表会议民主决策、村委会管理村务、村民积极参与的农村治理格局。另外, 农村基层政府在推进村民自治实践中也注重村民自治与法律建设的结合, 把完善村民自治的法律法规作为重要任务来抓, 这都是基层政府利用政策实现村民自治合理化、制度化的重要表现, 并以之确保村民自治的发展。

2. 志愿者服务组织保证有序推进

除了农村基层政府积极制定政策、落实政策执行力外, 我国志愿者服务组织也在积极开展各类服务工作, 制定行业规章制度和政策措施, 推进我国村民自治的有序发展。志愿者服务组织在有关部门的政策引导下开展三下乡活动, 为农村医疗卫生、文化教育、科普知识宣传、惠农政策解读等提供便利服务。志愿者服务组织开展的各类服务工作主要针对农村弱势群体提供咨询和援助, 或针对农村环境改善、农产品定价、基础设施建设、农业技术改良、农民权益保障等提供免费的宣传和帮助, 协助农民处理农村事务; 政府也通过政策鼓励各类志愿者组织到农村开展相关服务, 提供环境、政策保障等, 成为村民自治有序推进的重要力量。

3. 大学生村官提供了后备力量

大学生村官是从高校筛选专科以上学历的应届或往届生担任农村党支部书记助理、村主任助理或其他两委职务的工作者, 是高校优秀学生毕业后到农村基层锻炼的一种重要形式。自2005 年中共中央办公厅、国务院办公厅以《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》这一文件形式将大学生村官纳入国家计划项目以来, 各地农村加紧制定政策稳定大学生村官队伍, 我国大学生村官发展速度加快, 逐渐形成规模, 在实现农村稳定、经济发展、文化繁荣和观念更新中发挥了重要作用。部分大学生村官任职期满后会选择继续留在农村工作, 为农村事务管理和发展提供了重要的后备力量, 也保证了村民自治的连续性和稳定性。

四、村民自治的政治源流

多源流理论所指的政治源流是权力组织、利益集团和公民情绪等在立法、行政和司法方面的整合,即执政党的利益表达和意识表现。村民自治实施的政治源流是党和国家为实现农村稳定、给农民更多自主权、加强社会主义新农村建设、缩小城乡差距而采取的必要措施。从表现来看, 村民自治发挥了农民的自治力和创造力, 提高了农民参与农村事务的积极性, 在维护农民知情权、参与权、自主权的同时也实现了农村社会的稳定、长治久安和各项事务的和谐发展, 其政治影响主要表现在以下几个方面。

1. 推动农村基层社会的转型

村民自治采取民主选举, 使各类精英走上农村领导岗位, 改变了农村单一的政治权力精英结构, 使农民摆脱原有政治权力的束缚, 也培育和发展了农民的独立性和组织能力。由此, 在农村地区, 各种社会力量和民间组织的实力在影响中相互博弈, 也为精英领导的产生提供了制度性条件。村民自治的实践发展, 在为我国民主政治发展提供良好形式的同时, 又使农民成为民主制度的直接受益者, 不仅强化了农村的基层民主制度, 也符合现代民主的真正意义, 为农村基层社会的转型提供了政治支撑。

2. 促进基层民主政权的发展

村民自治是我国民主政治建设的外围实验, 能够在政治阻力较小的情况下形成特定的民主文化氛围, 改变了农民的民主习惯和意识, 增强了他们的民主观念。从政治角度看, 这是一场现代民主的社会实践, 打破了农村基层政权上层变动频繁、下层变动缓慢的传统习惯, 凸显了民主精神、态度和共识, 是提高农村民主实践质量的价值选择, 也能缓解农村矛盾和不良问题, 有利于营造农村公平公正的氛围及和谐的村民关系, 已成为我国民主政治建设基础性工程的构成部分。

3. 实现农村管理的创新

农村是我国最基层的社区, 农民是我国最大的群体, 目前农村中的一元行政管理、城乡差距造成的新旧矛盾以及农民利益诉求多样化与现有体制阈限存在差距等问题, 需要尽快调动村民的积极性。俞可平曾指出民主的价值要通过公民参与才能真正实现, 说明公民参与的程度和质量是衡量一个社会政治现代化进程的重要尺度, 〔3〕而村民自治正是政治现代化的重要体现, 不仅能够明确农民在农村基层民主自治中的主体地位, 也发挥了其参与农村事务的主动性和创造性, 对实现我国农村管理创新也有积极作用。

4. 抑制基层政府的权力

从权力制衡看, 村民自治是一种权力下放的表现, 提倡由农民自治并协助政府处理各项具体事务,对抑制基层政府的权力发挥了重要作用, 使基层政府精简机构、裁减人员、提高效率、转变职能, 关注农村发展和农民利益需求。村民自治也提高了农民对基层政府的监督力度, 以农民决策权力影响基层政府的政治决策, 在农民广泛参与影响下使基层政府根据农民需求扩大其参与渠道、提高参与效率、照顾参与需要, 培育积极的参与资格, 满足农村内生需求, 化解农村外在压力, 促进基层政府向服务型本位的转变。

5. 保障农民根本利益, 构建和谐农村环境

村民自治完善了农民的利益表达, 保障了农民的根本利益, 在村民自治的客观影响下形成科学的权益保障机制和利益协调机制, 这样, 多数农村以农民的满意检验基层政府的实效, 利于构建和谐的农村环境。“构建和谐社会, 重点在农村, 关键在于加强农村社会建设, 推进农村社会进步, 创新农村社会管理, 从根本上改变农村社会建设严重滞后、农村社会管理不适应农村新形势的局面”,〔4〕这也说明农村和谐环境需要保障农民利益, 得到农民价值认同, 才能真正构建和谐的农村环境。

五、村民自治的机制创新

按照金登的多源流理论, 三条源流汇合后便会开启政策之窗或机会之窗, 这里的政策之窗即在关键时间点上, 问题、政策和政治汇合后, 问题被提上议事日程的时候, 这时政治活动家们便会抓住机会采取一些必要的行动, 否则失去机会就只能等待下一次机会来临的时候了。〔5〕在对我国村民自治的问题源流、政策源流与政治源流分析后, 要上升到战略高度, 由党和政府结合目前村民自治的现状, 采取分步推进的方式完善现有政策, 落实村民自治效力。另外, 我国新农村建设的深入发展, 农村社会关系已形成管理互联互动互补的网络化体系, 村民自治必将得以拓展并形成规范化机制, 要以解决问题源流为主, 充分考虑政策源流和政治源流特点, 有效实现村民自治的策略和政策选择。

1. 加强乡村治理, 理顺村级层级关系

为了稳定村民自治, 就要加强乡村治理。乡村治理效果对村民自治水平的提高具有推动作用, 针对农村关系的复杂情况, 在加强乡村治理的过程中要以基层政府管理为主导、志愿者组织为中介、基层自治为基础, 解决基层政府与委员会之间的监督不力、干预过多的问题, 明确其各自的职权和义务;既要对农村各级管理主体的责权利作出明文规定,又要在基层政府领导下协调各方面力量, 体现村民的主体地位, 加强农村基层民主政治建设, 真正将农民的知情权、参与权、监督权落到实处, 激发农民参与村级事务管理的积极性。〔6〕

2. 推动经济发展, 优化农村环境

村民自治效果是随着农村经济发展程度而不断提高的, 要鼓励村民自助发展地方农村经济, 或吸引外来投资, 转变农业发展方式, 拓宽农民增收渠道, 改变农村落后的经济发展水平。要巩固和完善各项惠农政策, 并以之为导向优化农村环境, 增加对农民的直接补贴, 切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点向农村倾斜, 加快农村科技进步,促进农业科技成果的转化和推广, 扭转城乡差距扩大的局面, 加快农田水利和电网改造建设, 改善和优化农村环境。

3. 化解农村矛盾, 满足农民合理需求

基层管理主体要把化解农民矛盾作为工作重心, 建立矛盾排查机制、农民信访机制等矛盾化解机制, 集中处理相关问题, 疏导农民不满情绪, 避免事态恶化。还要引进协商民主, 改革票决民主, 满足农民合理需求, 举办听证会、讨论会, 吸引村民意见, 反映村民利益, 贯彻包容、公开、平等、尊重的原则, 让村民参与, 提升其参与的思维和技巧,做好农村教育、医疗、剩余劳动力转移和安置等社会保障工作, 给农民较多的自由空间, 形成农民受惠、农业发展、农村和谐稳定的目标。〔7〕

综上所述, 通过多源流分析我国村民自治的问题、政策和政治三大源流特点与现状, 促进三大源流的汇合, 实现我国村民自治机制的创新, 才能体现我国村民自治制度的内在价值, 真正体现村民参与的民主本质。

参考文献

〔1〕(美) 约翰·W·金登. 议程、备选方案与公共政策(第2版) [M] . 北京: 中国人民大学出版社, 2004.

〔2〕卢福营. 村民自治的发展走向[J] . 政治学研究,2008, (01) .

〔3〕刘焕明, 时　伟. 以公民参与为基础推动民主政治发展[J] . 学术交流, 2011, (01) .

〔4〕构建农村和谐社会的基础性工程[N] . 农民日报,2011-03-25.

〔5〕萨巴蒂尔著, 彭宗超等译. 政策过程理论[M] . 北京: 生活·读书·新知三联书店, 2004.

〔6〕罗中枢, 王　卓. 公民社会与农村社区管理[M] .北京: 社会科学文献出版社, 2010.

〔7〕曹　利. 村民自治的困境与出路[J] . 广东社会科学, 2010, (04) .

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